Toelichting

 

3. Evaluatieonderzoek bouwvergunningsvrije bouwwerken

Op 1 januari 2003 werd met de introductie van het Bblb een vernieuwde regeling voor het bouwvergunningsvrije bouwen ingevoerd. Tijdens de behandeling door de Eerste Kamer op 15 januari 2002 van het Bblb in het kader van de zogenoemde voorhangprocedure, heeft de toenmalige staatssecretaris, de heer Remkes, toegezegd om naast de wettelijk voorgeschreven evaluatie naar het functioneren van het nieuwe welstandstoezicht, ook het functioneren van de nieuwe regeling inzake bouwvergunningsvrije bouwwerken te evalueren.1)
De uitvoering van het onderzoek is opgedragen aan BRO te Vught. Bij brief van 3 november 2008 heeft het kabinet het evaluatieonderzoek en het kabinetsstandpunt daarop aan beide Kamers der Staten-Generaal aangeboden (Kamerstukken II 2008/09, 28 325, nr. 94). Hierna wordt ingegaan op de bevindingen uit het onderzoek en de wijze waarop daarmee is rekening gehouden bij het aanwijzen van de nieuwe categorieën bouwwerken voor het bouwen waarvan geen omgevingsvergunning is vereist.

1) Zie Handelingen I, 15 januari 2002, 15-752.



3.1. Knelpunten bij de praktische toepasbaarheid

Bij het evaluatieonderzoek is in het bijzonder gekeken naar de technisch-juridische uitvoerbaarheid van de regeling voor bouwvergunningsvrije bouwwerken. Zo is op basis van een jurisprudentieanalyse, een analyse van de vragen aan de VROM-helpdesk voor de bouwregelgeving, interviews, een schriftelijke enquête onder verschillende doelgroepen van gebruikers van het Bblb en een aantal workshops met deskundigen gekeken naar onder meer de praktische toepasbaarheid van het begrippenkader, de logica van de gestelde randvoorwaarden, knelpunten in de praktijk en de handhaafbaarheid. Hierdoor is veel inzicht ontstaan in het functioneren van het Bblb. Hoewel in het onderzoek wordt vastgesteld dat die regeling en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten in de praktijk overwegend positief worden gewaardeerd, is een groot aantal knelpunten, onduidelijkheden en onlogische belemmeringen aan het licht gekomen. Het gaat hier onder meer over het onpraktische onderscheid in het Bblb tussen enerzijds aan- en uitbouwen en anderzijds bijgebouwen, de beperking dat een bouwvergunningsvrije aan- of uitbouw gemeten vanaf de gevel van een woning niet dieper mag zijn dan 2,5 m en het feit dat in achtererfgebied bij een woning in het algemeen een afstand van 1 m vrijgehouden moet worden vanaf het naburige perceel en een aan openbaar gebied grenzende perceelgrens (de zo wel genoemde «plaag- of peststrook»). In dat verband hebben onderzoekers vastgesteld dat het burenbelang door bouwvergunningsvrije bouwwerken niet onevenredig wordt aangetast. Daarbij speelt onder meer dat bouwvergunningsvrije bouwmogelijkheden in de regel ook passen binnen het bestemmingsplan en het al dan niet vereist zijn van een bouwvergunning op zichzelf niet van invloed is op het ontstaan van burenconflicten. Daarnaast is gewezen op een aantal verwarrende begrippen zoals openbaar groen, woongenot, oorspronkelijke achtergevel en verandering van niet-ingrijpende aard. Van de uitkomsten van het onderzoek is bij het opstellen van de regeling in deze bijlage gebruik gemaakt.


3.2. Ruimtelijke beeldkwaliteit

In het evaluatieonderzoek is ook aandacht besteed aan de kwalitatieve effecten van de regeling voor het bouwvergunningsvrije bouwen. Bij de vaststelling van de onderzoeksvragen op het punt van de beeldkwaliteit moest vastgesteld worden dat ten aanzien hiervan geen objectief waardeerbaar toetsingskader was op te stellen. De waardering van de kwalitatieve effecten van het bouwvergunningsvrije bouwen op de ruimtelijke kwaliteit is in hoge mate subjectief. Om die reden werd tijdens het evaluatieonderzoek via schriftelijke enquêtes, interviews en workshops het accent gelegd op de persoonlijke beleving van de kwaliteitsvraag en op de vraag met welke specifieke randvoorwaarden die worden gesteld aan bouwvergunningsvrije bouwwerken, de ruimtelijke kwaliteit veilig kan worden gesteld. De uitkomsten hiervan hebben ertoe geleid dat in de nieuwe regeling is vastgehouden aan het ook al in het Bblb gehanteerde uitgangspunt dat aan de voorkant van gebouwen weinig mag en aan de achterkant meer (de zogenoemde «voor-achterkant benadering»). Dit principe, dat wordt gehanteerd ter bescherming van de ruimtelijke kwaliteit in het publiek domein, kan rekenen op een groot draagvlak. In het privé-domein wordt aan mensen meer vrijheid gegund terwijl in de naar publiek domein gekeerde zijde van tuinen en erven een nadrukkelijker controle op ruimtelijke kwaliteit zal bestaan. In deze bijlage komt dit tot uiting in het feit dat het accent van de verdere verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden voornamelijk is gelegen in het zogenoemde «achtererfgebied» (achtererven en niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijerven voor zover gelegen op een afstand van meer dan 1 m van het voorerf). Ter uitvoering van de motie-Boelhouwer/Wiegman is de voorgestelde verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden vooral te vinden in artikel 3. Op dat bouwen blijft de planologische regelgeving uit onder meer het bestemmingsplan onverminderd van toepassing.


3.3. Constructieve veiligheid

Wat betreft de bouwtechnische kwaliteit is bij het onderzoek vooral het accent gelegd op de constructieve veiligheid van bouwvergunningsvrije aan- en uitbouwen. De constructieve veiligheid is in het onderzoek veelvuldig genoemd in relatie tot het zonder preventieve toetsing kunnen uitbouwen aan de gevel van een woning, waarbij een doorbraak in de gevel wordt aangebracht. Er zijn opvattingen dat bij dergelijke constructieve ingrepen uit een oogpunt van veiligheid altijd bouwvergunning zou moeten worden aangevraagd. In het onderzoeksrapport wordt geconstateerd dat niet is gebleken dat er zich met de constructieve veiligheid van bouwvergunningsvrije aan- en uitbouwen ongelukken hebben voorgedaan. Dat terwijl het reeds sinds 1992 mogelijk is dat er zonder preventieve gemeentelijke toetsing aan de eisen van constructieve veiligheid, een aan- of uitbouw aan een gevel van een woning kon worden gebouwd.1)
Voorts is en blijft wettelijk vastgelegd dat bouwvergunningsvrije bouwwerken onverminderd dienen te voldoen aan het Bouwbesluit 2003. Het vereiste van een bouwvergunningplicht maakt dit op zichzelf niet anders en resulteert evenmin in een andere verantwoordelijkheidsverdeling. De eigenaar of opdrachtgever is en blijft het aanspreekpunt bij bouwen in afwijking van het Bouwbesluit 2003 en zal ook aansprakelijk gesteld kunnen worden door derden die schade (menen te) leiden ten gevolge van bouwfouten. Het is ook vooral in het belang van de eigenaar zelf dat een bouwwerk zodanig veilig is dat er geen risico’s ontstaan. Het verleden toont aan dat eigenaren en opdrachtgevers deze verantwoordelijkheid zelfstandig kunnen dragen. Om die reden is in deze bijlage de mogelijkheid voor vergunningsvrije aan- en uitbouwen, waarbij ook constructieve aanpassingen in bestaande gevels worden aangebracht, blijven bestaan en op onderdelen verder verruimd. Het weer vergunningplichtig maken van deze type bouwwerken zou overigens een aanzienlijke negatieve uitwerking hebben op de administratieve lastenverlichting die wordt beoogd met onderhavige regeling.

1) Eerst met de in 1992 geïntroduceerde categorie meldingsplichtige bouwwerken, die niet preventief werd getoetst aan het Bouwbesluit, en sinds 1 januari 2003 met de mogelijkheid om zonder bouwvergunning een aan- of uitbouw te realiseren.

 

3.4. Verruiming vergunningvrije bouwmogelijkheden

Bij het onderzoeken van de kwantitatieve effecten van de regeling speelde het probleem dat bouwvergunningsvrije bouwactiviteiten niet worden geregistreerd. Dit maakte het praktisch onmogelijk om geobjectiveerde cijfers te verzamelen over aantallen bouwvergunningsvrije bouwwerken. Op basis van interviews, enquêtes en de workshops is evenwel het beeld ontstaan dat de in 2003 vernieuwde regeling niet heeft geleid tot de beoogde substantiële vermindering van bouwvergunning-plichtige bouwwerken. De invoering van de regeling in 2003 is in ieder geval niet gepaard gegaan met een aanzienlijke afname van het aantal verleende bouwvergunningen. Dat gegeven heeft ertoe geleid dat in de nieuwe regeling is gezocht naar mogelijkheden om het vergunningvrije bouwen verder te verruimen.

Zoals al aangegeven is bij het verder zoeken naar mogelijkheden tot verruiming van de vergunningvrije mogelijkheden, vastgehouden aan de «voor- achterkant benadering». Binnen dat uitgangspunt is er voor gekozen om eigenaren meer vrijheid te geven om te bouwen in het zogenoemde achtererfgebied. Het gaat hier om tuinen en erven die besloten liggen en niet grenzen aan openbaar gebied. Met een zorgvuldige omschrijving is dit achtererfgebied stringenter afgebakend dan onder het Bblb. Zo is het niet langer mogelijk om direct langs waterkanten bijbehorende bouwwerken te bouwen. Tegelijkertijd is de bebouwingsregeling voor het achtererfgebied op onderdelen minder gedetailleerd en globaler van opzet. Dat neemt niet weg dat de toegestane maatvoeringen van aan- en uitbouwen in artikel 2 van de nieuwe regeling vergelijkbaar zijn aan die in het huidige Bblb. Een verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden is ter uitvoering van de motie-Boelhouwer/Wiegman vooral opgenomen in de categorie van artikel 3. Op deze categorie bouwwerken blijft de bebouwingsregeling van het bestemmingsplan of de beheersverordening (of andere geldende planologische regelingen) van toepassing. Voor het bouwen geldt in deze categorie dus de extra waarborg dat het bouwen moet voldoen aan het bestemmingsplan of de beheersverordening en de eventueel nog verder geldende planologische regelingen. De mogelijkheden tot verruiming van vergunningvrije bouwmogelijkheden is daarmee dus afhankelijk gemaakt van het bestemmingsplan en andere toepasselijke planologische regelgeving.

Een verdere verruiming van vergunningvrije bouwwerken is gerealiseerd door niet langer alleen bij woningen en woongebouwen, maar ook bij andere typen gebouwen meer vergunningvrije bouwmogelijkheden toe te staan. Daarbij dient in het oog te worden gehouden dat die verruiming uitsluitend betrekking heeft op het vergunningvrij kunnen verrichten van de activiteit «bouwen» en, voor zover het betreft artikel 2 van de regeling, de activiteit «planologisch strijdig gebruik», bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a respectievelijk c, van de Wabo. De verruiming ziet niet op de activiteit «het brandveilig gebruiken van een bouwwerk», bedoeld in onderdeel d van dat artikellid. Ten aanzien van die activiteit blijft de vergunningplicht uit laatstbedoeld artikelonderdeel, dan wel de meldingplicht uit artikel 2.12.1 van het Gebruiksbesluit, onverkort van toepassing. De vergunningplicht heeft betrekking op het brandveilig gebruiken van een bouwwerk waarin minder zelfredzame personen verblijven (zoals kinderdagverblijven, basisscholen en dagopvang voor lichamelijk of verstandelijk gehandicapte personen), of waarin mensen in een wellicht kwetsbare situatie verblijven (zoals penitentiaire inrichtingen, ziekenhuizen, verpleeghuizen, hotels en pensions). De meldingplicht betreft, voor zover hier van belang, het brandveilig gebruiken van een bouwwerk waarin meer dan 50 personen tegelijk verblijven. Indien een bouwwerk waarop genoemde vergunning- of meldingplicht van toepassing is omgevingsvergunningvrij wordt verbouwd, en als gevolg daarvan de eerder terzake van een omgevingsvergunning of melding voor het brandveilig gebruiken verstrekte gegevens niet meer juist zijn, moet een aanvraag tot wijziging van die omgevingsvergunning worden ingediend respectievelijk een nieuwe melding worden gedaan. Aldus kan het bevoegd gezag in de meest risicovolle gevallen preventief toezien op het brandveilig gebruiken van het omgevingsvergunningvrij verbouwde bouwwerk.

Ten slotte is, zoals al aangegeven, op detailniveau met aanpassingen bereikt dat belemmerende randvoorwaarden zijn gewijzigd of geschrapt. Als voorbeeld kan in dit verband gewezen worden op het eenvoudiger maken om inpandige verbouwingen te realiseren. De tot veel jurisprudentie leidende restcategorie van bouwvergunningsvrije bouwwerken, de «verandering van niet-ingrijpende aard» uit artikel 3, eerste lid, onderdeel k, van het Bblb, is vervangen door een nieuwe restcategorie waarin de randvoorwaarde is geschrapt dat het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik niet mag wijzigen. Met deze aanpassing wordt het eenvoudiger om aanpassingen aan een gebouw aan te brengen om een ander planologisch toegestaan gebruik te realiseren. Verder kan worden gewezen op het in artikel 2 opnemen van vlaggenmasten, keermuren en bouwwerken zoals bouwketen en andere hulpconstructies die gedurende de uitvoering van een bouwproject nodig zijn.

 

 
OmgevingsWeb.nl © 2010 -2014  |  Disclaimer  |  Mail ons  |  Vragen / antwoorden?